Сегодня Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект № 15455-7 «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». Вопрос о Госбюджете – пятый по счёту. Голосование состоялось перед самым перерывом десятого заседания, около 12.30 МСК. «За» проголосовали 334 депутата, «против» – ровно 100. Всего сегодня в Большом зале заседаний из 450 депутатов присутствовало 434.

С докладами по законопроекту выступили официальный представитель Правительства РФ, министр финансов Антон Силуанов и председатель Счётной палаты РФ Татьяна Голикова. С содокладами – председатель Гомитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров и председатель Комитета ГД по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Сергей Жигарев. 

Председатель Комитета по бюджету Андрей Макаров привёл такой аргумент: бюджет надо принимать, потому что непринятие бюджета – потрясение для экономики страны, хуже, чем непринятие бюджета ничего не может быть.

На нашей памяти, этот довод в защиту правительственного проекта бюджета звучит каждый год. 

Все три фракции, которые оппонируют фракции Единой России, – Коммунистической партии, Либерально-демократической партии и партии Справедливая Россия – объявили о том, что предложенный Правительством бюджет поддерживать не будут. Справедливая Россия, вдобавок, распространила брошюру под названием «Альтернативный федеральный бюджет на 2016 год, основные параметры». Так что голоса, поданные против, – это от них.

Однако в настоящее время, в Госдуме седьмого созыва, правящая партия, «Единая Россия» имеет конституционное большинство. Поэтому одними только своими мандатами она в состоянии обеспечить принятие любых законов, которые сочтёт достойными.

О выступлении министра финансов сказать особенно нечего: он, ведь, докладывал госбюджет, который сам же и разрабатывал.

Выступление Андрея Макарова охарактеризовал следующий содокладчик, Сергей Жигарев. Он сказал: 

– Предыдущий докладчик, практически, обосновал, что за бюджет голосовать не надо.

Хотя, разумеется, Андрей Макаров себе такой задачи не ставил. Он из фракции «Единой России», и в своём выступлении защищал правительственный бюджет.

Сам Жигарев, как и подавляющее большинство выступавших, бюджет критиковал, но предложил его принять. 

Заголовок мы взяли из выступления первого заместителя председателя комитета ГД по бюджету и налогам Сергея Катасонова (фракция ЛДПР). Депутат сообщил присутствующим коллегам, что в ЛДПР бюджет 2015 года прозвали бюджетом ожидания: Правительство создавало его в надеждах на повышение мировых цен на энергоносители. Обсуждаемый бюджет 2016 года Катасонов предложил назвать бюджетом проедания, поскольку никаких предпосылок к экономическому росту в нём нет.   

Доклад Татьяны Голиковой, как наиболее содержательный и аргументированный, предлагаем нашим читателям полностью. Кстати, это не только наша оценка. Андрей Макаров с трибуны посоветовал всем депутатам внимательно ознакомиться с докладом председателя Счётной палаты и пояснил: сообщения Татьяны Алексеевны всегда очень серьёзны и содержательны, но сегодня – особенно.

Татьяна Голикова: 

– Уважаемый Вячеслав Викторович (Володин, Председатель Госдумы, он вёл заседание – прим. «В окияне-море»), уважаемые депутаты, добрый день. За почти месячный период времени с момента внесения основного финансового документа в Государственную Думу на площадке парламента произошли обсуждения достоинств и недостатков этого документа и по результатам этих обсуждений сегодня на заседание подготовлен проект постановления о принятии бюджета в первом чтении и утверждение основных характеристик. И вот как раз на этих основных характеристиках, которые являются предметом первого чтения, я бы и хотела остановиться.

Прогноз социально-экономического развития и его показатели, как вы знаете, это основа расчёта бюджета, и объём ВВП, и уровень инфляции являются его основными характеристиками. Проанализировав показатели прогноза, мы полагаем, что существуют риски недостижения прогнозируемых объёмов ВВП и темпов его роста. Основными факторами, определяющими уровень рисков, являются, заложенные в прогноз 2017 года прирост запасов материальных и оборотных средств и рост конечного потребления населения.

Ожидается увеличение доли изменения запасов материальных и оборотных средств в структуре ВВП с 0,4 в 2016 году до 4,2 в 2019 году, то есть более, чем в 10 раз, что в условиях повышенной неопределённости и экономической конъюнктуры нам представляется чрезмерно оптимистичным.

Также по нашему мнению показатели незначительного за три года увеличения реальных располагаемых доходов населения на 1,5 процента, реальной заработной платы на 4 процента и продолжение снижения реального размера среднегодовой пенсии на 2,1 процента не дают основания предполагать, что внутренний потребительский спрос будет расти значительно более высокими темпами.

По прогнозу ещё одним фактором увеличения потребительского спроса должен стать постепенный отказ населения от сберегательной модели поведения и рост потребительского кредитования за три года.

При этом в проекте основных направлений единой денежно-кредитной политики предусмотрено сохранение относительно высокого уровня реальных процентных ставок, в том числе для поддержания стабильной склонности домохозяйств к сбережению, то есть прямо противоположная тенденция. А также прогнозируются более умеренные темпы прироста кредитов нефинансовым организациям и населению по сравнению с теми, которые ожидаются правительством в прогнозе. Это, по нашему мнению, подтверждает наличие риска предположения о росте потребительского кредитования... о росте потребительского спроса за счёт потребительского кредитования.

Исходя из прогноза, начиная с 2018 года, положительный вклад в экономический рост будут вносить инвестиции в основной капитал. Предполагается, что рост инвестиций будет происходить за счёт наращивания частных инвестиций, при этом одним из основных источников должны стать собственные средства предприятий. Однако механизмов стимулирования такого наращивания инвестиций представленные документы не содержат.

В самом тексте прогноза декларируется, что базовый вариант, тот, на основе которого посчитан бюджет, не предполагает кардинального изменения модели экономического роста. По нашему мнению, причина не только в ограниченности финансовых средств, в неблагоприятном внешнеполитическом и внешнеэкономическом прогнозе и конъюнктуре. Анализируя представленные документы, мы пришли к выводу, что в процессе формирования прогноза не была проведена работа по оценке влияния приоритетов развития на показатели развития экономики.

Например, в самом законопроекте, об этом говорил Антон Германович, отражено финансовое обеспечение проектов по основным направлениям стратегического развития, но как это должно отразиться на экономике, в прогнозе не оценено. Не проведена оценка влияния реализованных и реализуемых планов и мероприятий правительства, которые включались в антикризисные планы, на показатели развития экономики.

В прогнозе, к сожалению, отсутствует системный подход к проблеме износа основных фондов, восстановления материально-технической базы, а это, как вы понимаете, приоритет номер один для восстановления экономики. Я уже говорила, что показатель износа основных фондов по итогам 2015 года возрос более 50 процентов.

Для того чтобы только остановить эту негативную тенденцию, по нашим оценкам, необходимо осуществить дополнительные инвестиции в экономику порядка 4 триллионов рублей в год, повысив долю инвестиций в основной капитал ВВП, к примеру, в 2017 году на 4,4 процента, и это только минимальный объём средств, без которого мы не можем говорить о модернизации экономики.

Другой показатель, увязанный с предыдущим и критически важный для осмысления ситуации и принятия мер реагирования, но не нашедший своей оценки в прогнозе, это уровень недозафуженных свободных среднегодовых производственных мощностей. Критический по итогам 2015 года, а это последний отчётный показатель, уровень недозагруженных мощностей по производству таких видов продукции как троллейбусы недозагружено 94 процента, антибиотики - 88,6, тракторы гусеничные - 86,8.

Значительный уровень падения в 2015 году загруженности. Автомобили легковые - загрузка сегодня 42,8 процента, электровозы - 59,1 процента. При этом, несмотря на существенные финансовые вложения и меры, которые принимались правительством за прошедшие 10 месяцев 2016 года, к сожатению, производство автомобилей легковых сократилось на 10,9 процента, электровозов магистральных на 7,8 процента.

Председатель правительства дал поручение Минэкономразвития к 1 декабря оценить ситуацию и предложить схему работы в 2017 году, принимать или не принимать новый план социально-экономического развития. Нам кажется, что это принципиально важно, чтобы своевременно принять необходимые меры реагирования.

Безусловно, положительными сторонами и особенностями законопроекта в отличие от предыдущих бюджетов являются: возвращение к трёхлетнему бюджету, обеспечение сбалансированности бюджета, несмотря па снижение большинства макроэкономических показателей, ограничение дефицита федерального бюджета в размере, соответственно, 3-2,1 процента ВВП в условиях постоянных цен на нефть 40 долларов за баррель, изменение подходов к формированию взаимоотношений федерального центра с регионами, включая усиление ответственности региональных лидеров за проведение экономических преобразований и сбалансированность бюджета, обеспечение законодательно установленной индексации всех социальных выплат, обеспечение реализации указов президента, проведение мер бюджетной консолидации, в том числе, мобилизации доходов, оптимизации расходов и повышение их эффективности, при этом резервы сохраняются. Доходы бюджета обеспечиваются, как вы знаете в основном тремя главными администраторами доходов, налоговой, таможенной службы, Росимуществом, на их долю в 2017-2019 годах приходится от 93,8 процента до 95 процентов всей доходной части бюджета.

При этом доля поступления от других администраторов доходов, по сравнению с 2016 годом уменьшается на 4,2 пункта - это свидетельство ненапряжённых планов по доходам бюджета.

Следует отметить, что ежегодно декларируется необходимость сокращения неэффективных льгот и освобождений, в результате предоставления которых в бюджетную систему в 2015 году не поступило 9,2 триллиона рублей, но решений не предполагается и не предлагается.

Так, например, наибольший объём льгот по уплате таможенных платежей в 2015 году был предоставлен участникам внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, ввозимых, вывозимых в рамках Соглашения о разделе продукции, который составил 160 миллиардов рублей, товаров ввозимых на территорию Особой экономической зоны Калининградской области, объём освобождения - 123,9 миллиарда рублей.

При этом наши проверки свидетельствуют о том, что остаются нерешёнными вопросы таможенного контроля при осуществлении экспортно-импортных операций в рамках СРП, в том числе в части предоставления операторами в таможенный орган подробной декларации планируемых работ и затрат.

В результате предоставляемые операторами сметы работ не позволяют подтвердить использование ввозимых на территорию Российской Федерации товаров и определить их соответствие программе работ в рамках СРП.

В ходе проверок также были выявлены факты ввоза и оформления товаров по стоимости многократно превышающей ценовой уровень по идентичным товарам: от 6,8 до 293,8 раз по Балтийской таможне, от 6,4 до 26,8 - по Сахалинской таможне, что может свидетельствовать о завышении операторами стоимости товаров, ввозимых в рамках Соглашения о разделе продукции с возможной целью искусственного увеличения возмещаемых Российской Федерацией затрат.

Как и в предыдущие годы оценка общего объёма доходов федерального бюджета, которую делаем мы и, которую делает правительство, расходится, причём мы даём больший прогноз. К счастью, наш больший прогноз, как правило, подтверждается исполнениями бюджета.

2017-2019 годы не исключение. Такая разница составляет, соответственно, 90, 76 и 80 миллиардов рублей. В основном речь идёт об НДС, реализуемом на территории... по товарам, реализуемым на территории Российской Федерации и ввозимым на территорию Российской Федерации, а также доходам от использования имущества. Возможно это небольшая сумма, но за эти деньги, как вы понимаете, можно осуществить качественно другие расходы.

При формировании доходов от дивидендных платежей в 2017-2019 годах правительство поручило исходить из планируемого норматива прибыли 50 процентов. Это одно из направлений консолидации. Соответствующий акт пока не принят. Мы не смогли, к сожалению, давая заключение, подтвердить обоснованность этих цифр, так как прогноз доходов составляется на основе прогноза чистой прибыли крупнейших акционерных обществ. Однако данные о прогнозируемой чистой прибыли есть не по всем плательщикам.

Кроме того, существуют риски, связанные со следующими факторами: принятием правительством отдельных решений по уменьшению норматива перечисления дивидендов. Таких решений в 2016 году было 11. Неучётом уменьшения дивидендов в связи с планируемой передачей в плановом периоде пакетов акций акционерных обществ в качестве имущественного взноса Российской Федерацией в госкорпорацию «Роскосмос». Не учитывается увеличение дивидендов от акционерных обществ, которые получат соответствующие пакеты акций, чья прибыль должна увеличиться, а значит и увеличится размер уплачиваемых дивидендов.

Перейду к другой основной характеристике бюджета, его дефициту и источникам покрытия.

Приватизация. Несмотря на требования бюджетного законодательства об одновременном внесении с проектом бюджета данных по программе приватизации, их значение, как документа планирования, практически сведено к нулю. В бюджетах 2010-2015 годов изначально планировались поступления от продажи акций 1,4 триллиона рублей, фактически поступило 18,9 процента.

Исключение составляет 2016 год по тем запланированным поступлениям, которые мы недавно приняли в поправках. Вместе с тем отчуждение акций крупнейших компаний выделено из сферы действия закона о приватизации, осуществляется по отдельным решениям правительства и в какой-либо достоверной степени не прогнозируется. Таким образом зависимость приватизационных поступлений от реализации программы приватизации крайне мала.

Бюджет 2017 - 2019 годов предусматривает поступление средств от продажи акций: 138,2, 13,6, 13,9 миллиарда рублей соответственно по годам. При этом методика прогнозирования таких поступлений отсутствует. Текстовая часть пояснительной записки содержит, что в 2017 году мы получим средства от приватизации Банка ВТБ и ПАО «Совкомфлот», последний из которых планируется к приватизации уже очень много лет.

Внутренние заимствования. Объём внутренних заимствований в виде государственных ценных бумаг превысит показатель 2016 года в 2,1 раза. Привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг существенно растёт и составляет 1,9, 1,6 и 1,7 триллиона рублей. Такой рост может привести к ухудшению условий размещения гособлигаций для федерального бюджета, увеличению объёма государственного внутреннего долга и расходов на обслуживание, - собственно, то, что мы и видим сейчас в проектировках бюджета.

Рост спроса на облигации федерального займа на аукционах, к сожалению, отстаёт от роста предложения ОФЗ (облигации федерального займа — рублевые облигации, выпускаемые Министерством финансов РФ – прим. «В окияне-море»). Итоги проведённых и 2015-2016 годах аукционов по размещению ОФЗ показывают, что совокупный спрос на них за период с января по октябрь 2016 года по сравнению с 2015 годом вырос на 10,6 процента, а совокупное предложение Минфином ОФЗ - на 15,1 процента по сравнению с 2015 годом. Таким образом, при осуществлении в 2017 - 2019 годах заимствований в объёмах, сопоставимых с общим уровнем спроса, Минфин вынужден будет привлекать средства по значительно более высоким ставкам.

С учётом исчерпания в 2017 году Резервного фонда, как уже отметил Антон Германович, планируется в течение трёх лет привлекать средства фонда ФНБ в объёме почти 2 триллиона рублей.

В этой связи, учитывая риски по источникам формирования дефицита бюджета, а также расходования средств суверенных фондов, необходимо особое внимание в 2017 году уделить дополнительным мерам по улучшению администрирования доходов, оценке обоснованности расходов, которые включаются в бюджет, продолжению работы по повышению эффективности использования ресурсов. Но это тактические меры.

Стратегические - необходимо определиться с новым бюджетным правилом, а также структурными реформами. В первую очередь - в таких социально значимых и чувствительных отраслях, как образование, здравоохранение и система социального страхования.

При этом важно учитывать не только уровень планируемого социального обеспечения, но и нагрузку на фонд оплаты труда. А для этого нужно корректно оценить объёмы обязательств государства по предоставлению услуг и осуществлению выплат в указанных сферах. Это нужно для того, чтобы преодолеть ту самую негативную тенденцию, которая отражена в прогнозе по бедности населения.

Уважаемые коллеги, я сознательно сегодня детально не останавливаюсь на расходах бюджета, потому что мы утверждаем их общий объём, и во втором чтении мы это будем обсуждать. В заключении Счётной палаты это всё детально представлено.

В заключение я хочу сказать, что,  несмотря на все те недостатки, которые мы обсуждали, которые ещё будем обсуждать, которые будем исправлять, бюджет сформирован, сформирован в сложных условиях. И его принятие в первом чтении - это залог стабильности функционирования страны. Спасибо.