Морские лоцманы, работающие в негосударственных организациях, мечтают обеспечить российские порты лоцманскими проводками не хуже, чем в Европе. Знают, как это сделать. И не видят причин, почему бы не заняться этим вместе с Минтрансом.

Закон «О естественных монополиях» относит лоцманскую деятельность к естественным монополиям (п.1 ст. 4 Закона).

Причисление лоцманских организаций к субъектам естественных монополий означает, что тарифы на их услуги устанавливаются Федеральной службой по тарифам. Естественно, что тарифы устанавливаются в каждом порту одинаковыми для всех лоцманских организаций, оказывающих лоцманские услуги на акватории данного порта.

Рассмотрим намерение создать единую государственную лоцманскую организацию через лупу тарифов. На сегодняшний день все порты России из-за отсутствия методики обоснования тарифов портовых сборов, фактически, делятся на две категории – прибыльные и убыточные. Минтранс России, видимо, предполагает, что ФСТ России будет устанавливать в рентабельных портах завышенный тариф, который позволит единой монополии содержать на эти средства свои подразделения в убыточных портах. Таким образом, очевидно, планируется переложить бремя содержания убыточных лоцманских служб на тех потребителей, которые обратились за услугой совсем в других портах. Именно эта идея – финансировать одних за счёт других – есть главная причина того, что транспортное ведомство сознательно идёт на нарушение антимонопольного законодательства, предлагая создать единое ФГУ на все порты.

Не будем, однако, замыкаться на юридической стороне вопроса. В конце концов, ничто не мешает предположить наличие позитивного начала, на котором, возможно, строятся попытки Минтранса найти своё решение лоцманской проблемы. Однако уже сейчас видны существенные недостатки предлагаемого министерством подхода. Они, увы, превалируют над всеми предполагаемыми выгодами от перекладывания на потребителей бремени содержания убыточных портов. Тарифы – отличная лупа, через них всё видно.

Во-первых, искусственное завышение тарифа понизит конкурентоспособность рентабельных российских портов по сравнению с иностранными, в которых все тарифы основаны только на себестоимости услуг самого порта и не включают в себя расходы на поддержание убыточной деятельности других портов.

Во-вторых, проведение через ФСТ России решения о завышении тарифа возможно только при условии предоставления недостоверного отчёта о фактической себестоимости услуги в порту. При этом так же неминуемо будет нарушен п. 4 статьи 8 Закона «О естественных монополиях» и постановление Правительства РФ от 2008г. № 293, предписывающих вести раздельный учёт доходов и расходов по видам деятельности субъектов естественной монополии, в том числе и по её деятельности в различных портах. Кстати сказать, Росморпорт систематически, в течение многих лет нарушает требование вести раздельный учёт, это установила только что проведённая проверка Счётной палаты.

В-третьих, и это самое важное с точки зрения перспективы, коллеги из Минтранса забывают, что в основных морских портах (Санкт-Петербург, Новороссийск, Владивосток, Находка) уже давно, больше 15 лет, работают негосударственные лоцманские организации. Именно за счёт завышения тарифов в этих портах создаваемое государственное лоцманское учреждение планирует финансировать свои убыточные подразделения. Больше изъять денег для перераспределения негде. При этом на расходную часть бюджета ляжет не только финансирование учреждений в убыточных портах, но и в рентабельных.

То есть, идея единого лоцманского ФГУ не проходит не только с точки зрения закона, но, равно, с точки зрения финансового результата.

Это, однако, не все минусы. В случае реализации идеи единого лоцманского государственного учреждения, государство получит набор негативных эффектов:

    1. Как уже говорилось, за счёт неоправданного повышения тарифов снизится конкурентоспособность российских портов по сравнению с иностранными.
    2. Основная часть прибыли, полученной в рентабельном порту от повышения тарифов, будет направлена на содержание подразделений лоцманских служб убыточных портов, а не на развитие лоцманских служб в рентабельных портах. Или уж тарифы должны быть настолько завышены, что вызовут справедливое возмущение судовладельцев.
    3. Непрозрачный учёт доходов и расходов, являющийся необходимым условием для искусственного завышения тарифов, создаст условия для коррупции.

Законопроект департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса РФ направлен на объявление лоцманской проводки государственной функцией. Но финансирование этой функции министерство намерено возложить на потребителя услуг в рентабельных портах.

Всё это так сложно, так не прозрачно! Под благовидным предлогом финансирования убыточных подразделений авторы идеи лоцманского ФГУ отдают перераспределение средств в руки не известно как определяемых работников Минтранса РФ. Эти работники будут непосредственно контролировать созданное ФГУ, его доходы, расходы. Можно с уверенностью предположить, что о раздельном учёте опять придётся забыть. Таким образом, создается благоприятная почва для коррупции, связанной с заведомо неправильным получением доходов и совершением расходов по неким неформальным критериям, неким неформальным путём.

Через два-три года такой работы станет понятно, что государственное лоцманское учреждение, в принципе, не может столь же эффективно функционировать, как негосударственные лоцманы. Сегодня это, может быть, не столь очевидно. Например, в порту Санкт-Петербург частные лоцманские организации примерно в равных долях делят рынок лоцманских проводок с Росморпортом. То есть, делают половину всей работы. При этом, платят лоцманам зарплату, содержат и обновляют технику. И всё это не стоит бюджету ни копейки. А если создать ФГУ, то затраты, которые несут частные организации, лягут на бюджет. Плюс необходимость содержать чиновничий управленческий аппарат федерального уровня.

По опыту многолетней работы ФГУП «Росморпорт», можно констатировать, что эффективность работы государственных компаний не идёт ни в какое сравнение с эффективностью работы частных компаний в тех же портах. Под эффективностью в данном случае понимается всё вместе – количество и качество лоцманских проводок и финансовый результат.

Как следует из данных мониторинга, проведенного ФСТ России, валовой финансовый результат ФГУП «Росморпорт» по портовым сборам за 12 месяцев 2008 г. составил 2 677 164 тыс. руб., в том числе:

по маячному сбору – 242 069 тыс. руб.,

по канальному сбору – 690 444 тыс. руб.,

по экологическому сбору – (-) 39 766 тыс. руб.,(убыток);

по лоцманскому сбору – (-) 525 139 тыс. руб., (убыток);

по навигационному сбору – 1 724 293 тыс. руб.,

по ледокольному сбору – 474 171 тыс. руб.

Из приведённых данных видно, что убыток по лоцманскому сбору составил 525 139 тыс. руб. При этом, основную долю убытка принесли не северные и малые порты, а лоцманские службы таких портов, как Санкт-Петербург (около 250 млн. руб.), Новороссийск, Калининград, Владивосток.

Другими словами, для ФГУП «Росморпорт» лоцманская деятельность была, в целом убыточной. Она была убыточна даже в тех портах, как видно из приведенных выше данных, где частные лоцманские организации работали рентабельно. И за все годы своего существования ФГУП «Росморпорт» ни разу не опубликовал данных раздельного учёта своих доходов и расходов по видам деятельности, как это предписывается ст. 8 Закона «О естественных монополиях» и постановлением Правительства РФ от 2008г. № 293.

Ради чего, в таком случае, городить огород, менять вывеску на фасаде одной убыточной лоцманской организации на другую, такую же? В соответствии с Указом Президента РФ, государство планировало выйти из портового бизнеса, именно это является целью предстоящего акционирования ФГУП «Росморпорт». Во многих портах уже действуют одновременно несколько лоцманских организаций, нет никакой необходимости в дополнительном государственном гарантировании лоцманских услуг. В части касающейся таких портов, предложение создать государственное лоцманское ФГУ направлено, по сути, на переоценку и неисполнение Указа Президента РФ.

Но тут разговор переходит из плоскости экономической целесообразности в сферу альтруистических соображений. По мнению Минтранса России, создание ФГУ позволит, например, гарантировать предоставление услуги в малых и северных портах РФ. Но как государственное учреждение не вправе отказать в предоставлении услуги в силу прямого указания закона, так и частная лоцманская организация не вправе отказать в предоставлении услуги в силу прямого указания п.1 ст.8 Закона «О естественных монополиях». Кроме того, гарантия осуществления как обязательной, так и необязательной лоцманской проводки во всех портах может быть обеспечена стандартами и правилами саморегулируемой лоцманской организации.

Ещё Минтранс утверждает, что часть негосударственных организаций по лоцманской проводке являются аффилированными структурами операторов портовых терминалов. Поэтому при организации лоцманской проводки судов выполняют указания операторов терминалов, несмотря на сложные гидрометеорологические и навигационные условия плавания. И вносят неоправданные риски при плавании судов, особенно танкеров.

Это обвинение тоже выглядит надуманным. Возможность осуществления плавания, в зависимости от погодных условий (волнение, сила ветра, видимость и т.д.) по каждому конкретному порту определяется Обязательными постановлениями в порту. Если лоцман нарушил постановление, следует наказать лоцманскую организацию, независимо от её формы собственности. Если же риск возникает при надлежащем выполнении Обязательных постановлений, следует внести соответствующие изменения в эти постановления .

Надлежащий уровень безопасности мореплавания при осуществлении лоцманской проводки зависит не от формы собственности лоцманской организации, а от квалификации лоцмана, его всесторонней подготовки и, главное, знания специфики плавания в данном районе, характеристики проводимого судна и четкого взаимодействия между лоцманом, судовой администрацией и СУДС порта.

Теперь хотелось бы сказать два слова о правовой стороне дела. Главная строчка готовящегося закона: «Морской лоцман (далее - лоцман) является работником лоцманской организации, создаваемой в форме федерального государственного учреждения…» противоречит действительности. Морской лоцман сегодня – это ещё и работник негосударственной лоцманской организации.

Представим себе на минуту, что департаменту государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса РФ удалось навязать свою точку зрения Правительству, и такой документ вносится в Госдуму.

– Погодите, – вынужден будет спросить законодатель, – но что будет с негосударственными лоцманскими организациями?

– Их придётся закрыть.

– На каком основании?

– На основании вот этого закона.

Тут законодатель не сможет понять субъекта законодательной инициативы – Правительство Российской Федерации. Потому что в России есть Конституция – Основной закон, которому не могут противоречить никакие задумки никакого департамента.

Часть 1 статьи 34 Конституции РФ гласит:

Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Часть 2 статьи 55 гласит:

В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Часть 3 статьи 55 гласит:

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Мы уверены, что поправки в КТМ от департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса не пройдут через законодателя.

Мы рассчитываем, что в ходе дискуссий по законодательному регулированию лоцманского дела в России все участники обсуждения осознают, что форма собственности лоцманских организаций никак не влияет на обороноспособность и экономическую безопасность государства и качество лоцманского обслуживания судов. У нас достаточно фактического материала для того, чтобы доказать это общественности и любому суду, включая Конституционный Суд.

Это, однако, не снимает реально существующую проблему гарантированного лоцманского обслуживания судов в малых и северных портах, в которых, по мнению и практике Минтранса России и руководства ФГУП «Росморпорт», лоцманская деятельность убыточна.

Решать эту проблему, на наш взгляд, нужно сообща.

Негосударственные лоцманы неоднократно, в том числе, 27.01.2011г. на расширенном заседании Комитета Государственной Думы по транспорту, обращались в адрес Минтранса России с просьбой дать информацию по портам, в которых лоцманская деятельность убыточна, так как не понятна причина убыточности лоцманских проводок не только в малых и северных портах, но и в филиалах ФГУП «Росморпорт», расположенных в портах: Санкт-Петербург, Владивосток, Новороссийск, Калининград и др.

Как уже говорилось выше, деятельность негосударственных организаций в тех портах, где они работают параллельно с ФГУП «Росморпорт», остаётся рентабельной, несмотря на заниженные тарифы. Для решения вопроса рентабельности лоцманской деятельности в отдельных портах, на наш взгляд, необходимо создать рабочую группу из специалистов Минтранса России, ФСТ России, ФГУП «Росморпорт» и Некоммерческого партнёрства «Национальное объединение лоцманских организаций» с задачей:

1. Составить перечень портов, в которых лоцманская деятельность убыточна.

2. Проанализировать причины убыточности лоцманских проводок в малых и северных портах, а также и в других, где эта деятельность является убыточной.

3. Разработать предложения по обеспечению лоцманского обслуживания и повышению рентабельности лоцманской деятельности в указанных портах.

По нашему мнению, для решения вопроса лоцманского обслуживания в малых и северных портах рабочая группа должна представить предложения Минтрансу РФ в течение месяца со дня её формирования. Это, на наш взгляд, абсолютно реальный срок.

В ходе предварительной подготовки предложений по организации лоцманского обслуживания в малых и северных портах, понимая, что нет единого решения для всех указанных портов, НП «НОЛО» предлагает:

    1. Осуществлять лоцманские проводки судов в указанных морских портах специально подготовленными лоцманами из ближайших соседних портов.

    2. В результате анализа, возможно, принять решение о создании специального резерва лоцманских сил и средств, способных обеспечить лоцманскую проводку в любом порту России.

    3. Рассмотреть вопрос разработки открытых, легитимных способов формирования фонда финансовой поддержки лоцманского обслуживания в указанных морских портах.

Если говорить о перспективах развития лоцманского дела в России, то, по мнению экспертов НП «НОЛО» ныне существующие проблемы в организации лоцманского обслуживания судов (демпингование, нецелевое расходование, необъективное технико-экономическое обоснование ставки лоцманского сбора, отсутствие прямого контроля государства за взиманием и расходованием доходов от лоцманской деятельности и т.д.) в морских портах России во многом могли быть решены путём законодательного закрепления создания института саморегулируемых лоцманских организаций и целевого характера лоцманского сбора.

Виктор Рябоконь, директор
НП «Национальное объединение лоцманских организаций».